Tarea difícil

Las reformas constitucionales requieren de mayoría absoluta y ratificada mediante referéndum o por dos tercios de votos en dos legislaturas consecutivas. En Congresos con una fragmentación creciente como las legislaturas peruanas, lograr esa mayoría es una tarea difícil. A ello se suma que los partidos son débiles y poco cohesionados, por lo que las votaciones son imprevisibles.

La bicameralidad se ha propuesto también desde comisiones que se conformaron para reformas políticas en el 2001, 2004, 2016 y 2019.  No se trata de un tema coyuntural, sino uno muy relevante en el diseño del sistema político.

¿Por qué insistir? El unicameralismo ha mostrado múltiples falencias en el ejercicio de las funciones parlamentarias.

El Congreso unicameral de 130 congresistas, elegidos en 27 circunscripciones, es uno de los más pequeños en la región en relación con la población y su territorio. El número de congresistas respecto a la población es sustancialmente menor al que históricamente ha tenido el Perú. Por este motivo, hay un problema de subrepresentación y desproporción entre representantes y representados en las circunscripciones del país.

En la función legislativa, se introdujo una segunda votación, transcurrida una semana de la primera, a fin de compensar la reflexión y deliberación que garantiza una segunda cámara. En la práctica, se exonera de esta segunda votación con altas mayorías.

La inconstitucionalidad recurrente

Si el presidente no está de acuerdo con la norma aprobada puede observarla. El Congreso puede insistir en el texto original por mayoría absoluta de votos. El unicameralismo ha incrementado el número de leyes aprobadas por insistencia. Entre 2020 y 2021, el Congreso complementario aprobó 100 leyes por insistencia. El nuevo Congreso aprobó 82, entre 2021 y 2023. Estos números superan los registrados en los periodos anteriores.

La falta de consenso, y a veces la premura, ha colocado al Tribunal Constitucional en la posición de revisar la inconstitucionalidad de las leyes. Actúa en los hechos como cámara revisora de la constitucionalidad de las leyes. Un tema común a varias de estas sentencias de inconstitucionalidad ha sido la vulneración de la prohibición de presentar iniciativas que generen gasto, prevista en la Constitución para garantizar el principio de equilibrio presupuestal.

El bicameralismo no solo se ha vinculado a la idea de una mayor deliberación, sino a un mejor control político. Con ello, la idea de frenos y contrapesos se fortalece no solo a nivel de controles interorgánicos sino intraorgánicos.

Se ha señalado que el Congreso no tiene legitimidad para hacer reformas constitucionales.  Es bien conocido que los Congresos tienen baja aprobación ciudadana. De acuerdo con el Observatorio de Democracia y Gobernabilidad de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas (PUCP), con base en las encuestas de Ipsos, el Congreso peruano ha registrado picos de desaprobación en distintos periodos. Así, en diciembre de 2005 registró 6% de aprobación. En agosto de 2008, 9%. En febrero de 2011, 11%. En junio de 2014, 9%. En setiembre de 2018, 11%. Sin embargo, en tales periodos se aprobaron diversas reformas constitucionales como el voto para militares y policías.

Argumentos en contra

Contra la bicameralidad se ha señalado también que una segunda cámara cuesta mucho dinero. Al respecto, hay evidencia en el Perú de que dos cámaras no necesariamente cuestan más. En cualquier caso, los dictámenes sometidos a votación han considerado colocar un tope expresado en un porcentaje sobre el presupuesto anual.

Se ha argumentado que no es un buen momento para aprobar la bicameralidad por la desaprobación ciudadana, las denuncias contra los congresistas, el blindaje recibido por sus colegas y la acumulación de poder que ha adquirido en estos últimos años. La paradoja es que son justamente los argumentos del descontento hacia el Congreso los que fundamentan el retorno a la bicameralidad.

Finalmente, se critica la posibilidad de que los actuales congresistas postulen al Senado, pues esto importaría una reelección encubierta. El Perú aprobó por 85% de votos en un referéndum la prohibición de la reelección parlamentaria inmediata. La reforma constitucional se aprobó en el contexto de la crisis entre el Ejecutivo y Legislativo que aqueja al sistema político desde 2016. Se trata de una contrarreforma, pues en el Perú no hay carreras políticas. El promedio de reelección fue de 20%. Esta alta renovación se justifica por la alta volatilidad electoral.

Restablecer la reelección parlamentaria debería ser una de las reformas mas urgentes. La supuesta reelección encubierta estaría en manos de los electores, quienes finalmente deciden si premian o castigan la gestión de los representantes.

¿Qué tipo de bicameralidad?

El diseño de la bicameralidad es incongruente y parcialmente asimétrico. Así, la última propuesta recoge la fórmula de la Comisión para la Reforma Política para elegir al Senado con dos criterios: una parte por circunscripción nacional, y la otra, con un representante por cada departamento del país. Para la Cámara alta se exige 45 años de edad o haber sido congresista o diputado anteriormente. Para la Cámara de Diputados se exige una edad de 25 años.

Será necesario definir si el periodo de los senadores y diputados será de cinco años, en coincidencia con el periodo presidencial. En el pasado, algunas constituciones habían previsto mecanismos de renovación parcial en alguna de las cámaras. En el diseño vigente, el Congreso se elige de manera simultánea con el presidente de la República, en la fecha prevista para la primera vuelta.

El Senado compartiría funciones legislativas y de control político, pero se encargaría de la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional y el Contralor General de la República, entre otros altos funcionarios.

El diseño del Senado es clave en la tarea de mejorar la representación, la deliberación y el desarrollo de una carrera política.

Un Congreso bicameral es insuficiente para solucionar los problemas de la democracia peruana, pero corregiría los límites del unicameralismo ya descritos.
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Milagros Campos
Abogada, magíster y doctoranda en ciencia política por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesora de la misma universidad. Especializada en temas constitucionales y parlamentarios. Miembro de la Red de Politólogas.