En las últimas tres décadas, ha habido un esfuerzo masivo para implementar la presupuestación basada en resultados (PbR), también conocida como presupuestación por desempeño, en gran parte del mundo en desarrollo. La principal premisa del PbR es promover una gestión más efectiva del gasto público a través de adopción de criterios e indicadores para evaluar los resultados e impactos de la acción gubernamental.
Desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hemos acompañado e impulsado muchos de estos procesos en América Latina y el Caribe, ya sea a través de nuestro programa de efectividad en el desarrollo PRODEV , préstamos de reforma de la administración financiera pública, o nuestras redes regionales de diálogo de políticas, y nos parece un buen momento para tomar una visión general de lo logrado hasta la fecha para extraer lecciones aprendidas a fines de retroalimentar nuestro trabajo en la región..
Acompañados por el experto internacional en gestión financiera pública Marc Robinson, llevamos a cabo un análisis interno basado en una extensa revisión bibliográfica combinada con la experiencia de nuestro equipo técnico. La conclusión principal a la que llegamos es que las reformas de PbR en los países en desarrollo han tenido un historial mixto, pero en general poco exitoso en la implementación de un presupuesto basado en desempeño.
En muchos países, los esfuerzos sustanciales de reforma parecen no haber logrado el objetivo de vincular la presupuestación con los resultados para mejorar la priorización, la eficacia y la eficiencia del gasto público. Sólo una minoría de países en desarrollo cuenta con procesos concretos y eficaces para utilizar la información sobre el desempeño de manera objetiva en la adopción de decisiones presupuestarias.
Nivel de complejidad de los modelos presupuestación es un obstáculo para el éxito
En casi todos los casos, la presupuestación por programas ha sido el modelo que los países en desarrollo han tratado de aplicar para incorporar resultados al proceso presupuestario. Sin embargo, hay un grupo considerable de países en los que la reforma se ha estancado en la etapa de un presupuesto por programas “indicativo”, en los cuales la clasificación programática ha servido para reorganizar el gasto pero sin modificaciones sustantivas a los procesos de asignación.
Es evidente que problemas de capacidad, recursos y gobernanza en los países han contribuido a estos fracasos. Pero sería un error echar toda la culpa a los pies de estos problemas. Múltiples errores en el diseño del sistema y la estrategia de implementación también han jugado un papel importante.
La propensión de muchos países en desarrollo a optar por modelos de presupuestación que son complejos ha sido un obstáculo particularmente importante para el éxito. Robinson remarca que estos errores de diseño e implementación se han debido principalmente a la influencia de ideas y consejos técnicos que están más en línea con modas burocráticas que con brindar una solución al problema real de mala asignación de recursos.
Recomendaciones para una buena implementación de una estrategia de presupuesto basado en resultados
A pesar de las dificultades institucionales y de recursos humanos, es importante destacar que los países en desarrollo deben continuar avanzando en sus reformas para implementar medidas para mejorar la calidad del gasto público.
Nuestra publicación insignia de Mejor Gasto para Mejores Vidas contiene un análisis innovador sobre las ineficiencias asignativas y operativas del presupuesto en los países de América Latina y el Caribe, presentando un panorama preocupante que enfatiza la necesidad de desarrollar instrumentos más efectivos de gestión del presupuesto. El estudio estima que la región podría economizar más de 4 por ciento de su producto interno bruto con una mayor eficiencia del gasto.
¿Cuáles son las lecciones que podemos extraer de este análisis?
Este proceso de reflexión nos sugiere que la presupuestación informada por información sobre resultados puede alcanzar sus objetivos en un amplio grupo de países en desarrollo si se produce un cambio de dirección tanto en el diseño del sistema como en la estrategia de aplicación.
Empecemos por aquellos países que han avanzado en la consolidación de sus presupuestos por programas, pero que aún necesitan dar un salto importante para mejorar la información de resultados e implementar los procesos de incorporación de esa información en la toma de decisiones.
En estos casos, lo más recomendable sería enfocar estos nuevos procesos solamente en los programas más prioritarios, invirtiendo recursos en generar datos de calidad y reglamentar de manera muy clara las discusiones entre autoridades presupuestarias y sectoriales sobre la lógica del uso de esa información para asignar recursos. Así también lo recomienda nuestra publicación insignia referida anteriormente, donde se hace énfasis que los programas prioritarios deben ser gestionados a través de un modelo de cambio que permita encontrar como los insumos gastados generan resultados reales y medibles en las prioridades. La sugerencia sería además la gradualidad para después extender la discusión sobre resultados para otros programas presupuestarios a mediano plazo una vez que se construya las capacidades para los programas prioritarios.
Cuatros puntos básicos para de finir una estrategia de implementación de presupuesto por resultados
Hay otro grupo de países que aún están en fase de definir sus estrategias de PbR, o que vienen desde hace tiempo intentando arrancar una reforma de presupuesto por programas orientado a resultados, pero con muchas dificultades en términos de capacidades institucionales, sistemas de información, e inclusive desgaste político ante la falta de estrategias viables de implementación. En estos casos, lo más recomendable sería llevar a cabo cuatro pasos básicos para definir una estrategia:
- Primero, entender bien el problema que se quiere resolver. Con frecuencia se pierde de vista el objetivo final: generar beneficios a la sociedad mediante un uso más eficaz y eficiente de los recursos públicos. Para eso es importante tener evidencia sobre las fallas asignativas y operativas en el presupuesto para poder mejor entender la magnitud del problema. Además, es crucial mapear cómo estas fallas afectan la implementación de políticas públicas. Entender la lógica causal de la intervención es un paso importante para justificar y darle sostenibilidad a un proceso de reforma al presupuesto.
- En segundo lugar, se deben definir los mecanismos concretos para utilizar la información sobre el desempeño en la presupuestación. Con frecuencia se invierte en generar información que luego queda sin utilizarse, conllevando a los presupuestos por resultados “indicativos”, o anexos de resultados, que pueden ser interesantes, pero no afectan la asignación de recursos. Existen experiencias valiosas, sobre todo en países desarrollados, de cómo se definen y reglamentan estos mecanismos. El caso de Australia es tal vez de los más consolidados.
- En tercer lugar, se debe tener claridad sobre cuál es la información sobre el rendimiento más pertinente para la discusión del presupuesto. La definición de los indicadores relevantes debería ser producto de un marco lógico, donde la cadena de valor quede clara a nivel de insumo, producto y resultado. No debería invertirse demasiado esfuerzo en indicadores de proceso que no contribuyen mucho a la conversación de desempeño. Esta información debe ser de cantidad razonable y se debe asegurar un control de calidad antes de su utilización por una entidad externa a la que la produce.
- Y, en cuarto lugar, abandonar la complejidad innecesaria en favor de centrarse en los elementos básicos de la presupuestación informada en resultados. Para los países en fase inicial de implementación de un PbR, lo más importante es empezar con objetivos factibles a la realidad institucional y de recursos humanos y avanzar gradualmente. Eso significa ser pragmático en la definición de los objetivos, procesos y herramientas, llevando en cuenta el objetivo final para evitar crear una complejidad excesiva. En muchos casos se debería abandonar la idea de reformas integrales a la estructura y fundamentos del proceso de presupuesto en favor de intervenciones focalizadas en programas o áreas prioritarias de gasto, con instrumental que permita entrar en profundidad en la gestión y definir en qué manera el presupuesto puede ser un incentivo para mayor eficiencia y efectividad.
En resumen, el presupuesto basado a resultados es una herramienta importante para los países en desarrollo para conseguir mejorar el impacto de sus escasos recursos públicos en el desarrollo. Una estrategia exitosa de implementación debe ser adaptada a capacidad institucional de cada gobierno y tener como ancla la simplicidad y la gradualidad.
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